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怎样运用支持价格政策提高我国农民收入          【字体:
怎样运用支持价格政策提高我国农民收入
作者:高德涛    论文来源:中国文秘网    点击数:3127    更新时间:2006-11-1
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农业以其独特的性质和在国民经济中的特殊地位而应当备受重视,其中支持价格政策在现代市场经济中不失为一项提高农民收入的途径,本文通过对支持价格的一些思考并借鉴国外的经验教训来探讨其在我国的应用,以期能抛砖引玉,为研究者和决策者提供一些不成熟的知识和意见。
 
关 键 词:支持价格     《农业协议》     农产品市场
 
    提高农民收入,扶植农业发展,是我国政府近些年来一直想解决但总是难以解决的问题。温家宝总理在今年的《政府工作报告》中提出:“深化粮食流通体制改革。全面放开粮食购销市场,加快国有粮食企业改革,加强粮食市场管理和调控,对种粮农民实行直接补贴。今年国家从粮食风险基金中拿出100亿元,直接补贴种粮农民,以调动农民种粮的积极性。加强农业生产资料价格监管,保护农民利益。”[1]我国对农业的政策从粮食政策中可见一斑。那么具体来看,怎样较好地提高农民收入呢?笔者把研究重点放在了支持价格政策上进行探讨分析。
 
我国农民收入状况怎么样?
简而言之,不容乐观。改革开放最初几年里农民被压抑的积极性得到了充分发挥,农业有了较大的发展,出现了一批暴发户。但慢慢地,收入增长逐年衰退。1985-1992年,农民人均收入增长率为3.7%,最低年份为1989年的-1.6%;1993-1999年,农民人均纯收入增长率为5%,最低年份为1993年的3.2%。从1997年到1999年农民人均纯收入增幅已连续三年成下降趋势,增幅分别为4.6%、4.3%、和3.8%。[2]从这个数据来看,占社会人口大多数的农民还处在弱势状态,我们在分析时应该主要考虑政策或体制方面的原因,而不是从农民本身的缺点出发。
比如,随着农产品价格上调,销往农村的工业品价格也以更快的速度上涨,造成农业生产成本急剧上升,农民收入提高受到严重制约。据统计,“1985-1988年,化肥和农药分别涨价46.1%和200%,同期粮油收购价格分别只上升了35%和36.1%。与此形成鲜明对照的是,1952-1985年,农副产品价格上升了198.4%,同期农村工业品零售价格仅上升了11.3%。”[3]
 
几个相关概念
①“政策是国家、政党为实现一定目标而制订的行为准则。”[4]  政策由三个要素组成:政策背景、政策目标、政策手段。
②价格政策属于国内价格政策(相对于对外贸易政策)。具体有三种价格管理政策:支持价格政策,限制价格政策(为了保护消费者的利益),双重价格政策
③“支持价格是政府为了扶植某一行业的生产而规定的该行业产品的最低价格。”[5]也有的书将其称为“保证价格”。
 
一、关于支持价格政策的一些思考
   支持价格政策的主体是政府,政府要对相应的农产品规定一个政策价格,如果市场价格高于这个政策价格,则政府对市场活动不加干预,因为农民会自动选择收益较高的市场作为销售地点;如果市场价格降低到这个价格水平之下,则政府就按支持价格实行收购,从而使得市场价格不会降低到这个价格之下,政府充当的是消费者的角色。因此政府是在利用财政资金执行宏观调控的职能。在我国近一段时期内,政府的某些做法与支持价格恰恰相反,以棉花收购为例,2002年由于棉花的收购价特别低,优质棉花每斤只有2元钱,棉农的生产积极性受到抑制,棉花种植面积和产量大幅递减,于是去年政府国有的棉油厂制定的价格为3元多,但仍低于市场平均价格,推理的依据是许多私人商贩的收购价格比国家定价高得多,而不盈利的事小商贩是不会干的,况且他们还面临着国家有关部门的限制(禁止小商贩私自收购棉花)。因此对于棉花这种劳动密集型作物,国家还是从农民身上获得了利益而非对农民进行补贴。
 
二、实施支持价格政策的原因和条件
    前面已经说过,实行支持价格政策是为了提高农民收入,农民收入不稳定是受到许多因素的制约的,一方面是自然因素,另一方面是市场因素,因而具有更大的脆弱性。
市场因素方面,农产品支持价格政策是以市场经济为背景和前提的。根据市场的要求,价值规律使得生产资料和劳动力在生产部门之间流动,如果完全依靠价值规律本身,就会使流向农业的资金和劳动力转向其它部门,如工业、服务业,进而影响农业的基础作用。因此按照平均利润率的原则,政府要对农业采取相关补贴措施。
自然因素方面,农业的社会效益(关系国计民生)和生态效益(绿化、生态平衡等)都很大,但由于客观存在的生产周期长,资金周转慢,效率低等因素的限制,其经济效益较低。上述两种效益的矛盾使得我们对农产品不能实行完全的市场价格机制,政府必须对农产品市场进行合理的调节,建立有效的农产品价格保护机制。 
从国际形势来看,实行价格支持政策也是当务之急,我国加入WTO,经济更加开放,我们的小规模农户经营与发达国家大农场要在国内和国际市场上进行竞争,发达国家农业就像老虎,其在劳动生产率、资源、技术、信息、市场和资金上都有很大的优势,而且他们对农业的支持力度一直都很高,我们则像一只小的羔羊,任人宰割。
实行支持价格政策,学术界有一种工农交互理论可以作为依据。这种理论非常相似于美国经济学家西蒙·库兹涅茨提出过的关于贫富差距的“倒U理论”,工农交互理论认为,在工业化进程的第一阶段,是农业支持工业或以农养工阶段,工业要从农业中吸取大量剩余作为发展的原始资金;第二阶段是工农业平等发展阶段或农工自养阶段,农业不向工业提供资金积累,工业也不向农业提供补贴支持;第三阶段是以工养农阶段或工业支持农业发展阶段。根据西方发达国家的实践经验,这个理论是站得住脚的,我国现在应该还处于发展的第一阶段,工业还是从农业中获取剪刀差,农村一直为城市贡献着大量的资金积累。
钟甫宁教授认为,实施支持价格政策要有三个条件:1、必须实施贸易保护措施,隔绝国内市场和国外市场,保证实施价格支持政策带来的好处为本国生产者所得;2、国内市场价格与出口价格之差不是太大,否则,实施价格支持政策的花费将大大高于取得的效果;3、产品的供给和需求弹性必须很小,只有在这个条件下,一个较大的价格上升只会带来一个数量不大的供给,从而降低政府的财政代价。[6]这三个条件在我国可以说有一定的适用性,但在现实条件下,我们又必须用较大的代价换取较少的收益,这也可以算作一种改革所带来的阵痛吧。
 
三、国外关于支持价格政策的经验和教训
支持价格政策具有很突出的作用,比如促进农业稳定增长,保障农民收入,稳定市场价格、调整农业生产结构等。因此,根据上述工农交互理论,当今世界发达国家一般实行农业正保护,发展中国家通常实行农业负保护,这是因为发达国家经济实力强、农业生产率高、农业比重低,具备了用工业补贴农业的条件。在正保护措施中,大多数发达国家和地区主要通过价格干预措施来保护农业。例如日本仅1986年就向农业部提供了相当于其农业产值66.18%的价格补贴,其次是欧共体为45.9%,美国15.43%。发展中国家如韩国向农业部门提供了相当于农业总产值53.9%的价格补贴。随着世贸组织《农业协定》的实施,大多数发达国家对原有的农业保护政策进行重大改革,减少了短期的价格支持政策,改为采用具有长期效应的保护措施,这也成为市场经济条件下农业保护政策发展的新趋势。
在具体措施方面,较为成功的、具有代表性的国家有美国、欧盟、日本、印度等。
1.美国的政策。
(1)制定农产品计划。美国政府每年根据下一年度市场对玉米、棉花、大米、小麦等主要农产品的需要制定农产品计划,使支持价格为农产品生产设置了一个最低保护价,从而消除了生产者因市场变化而产生的收入风险。(2)制定农产品储备计划。为减少收获季节农产品的上市量,减缓农产品价格的季节波动,美国政府建立了农产品储备计划。(3)加强农产品价格支持和保护方面的立法。
2.欧盟的农产品价格支持政策。
欧盟自60年代初开始实施共同农业政策,基本内容就包括实行统一的农产品价格政策。政府制定各种农产品的最低收购价格,当农产品市场价格低于收购价格时,由政府或半官方机构按最低收购价格收购农产品,以补偿市场价格对农民造成的损失。
3.日本的农产品价格支持政策。
日本的国情是国小人多,自然资源缺乏,农产品自给率很低,需要大量进口,因此日本主要是通过限制农产品进口,采取保证价格政策来支持国内农产品的高价格。在国内,通过对农业发放补贴,实行多种形式的农产品价格支持政策,对小麦、大豆、大米等农产品实行价格保护制度,通过国家出钱收购,确保农业生产者的收入不低于工业生产者的工资。
4.印度的农业政策。
在1965年以前,印度农产品价格政策的重点放在保护消费者利益上,政府通过低价收购,进口和配售来实现保护。这与我国的情况差不多,但是在1965年以后,印度的农产品价格政策把重点放在保护生产者利益上,同时兼顾消费者利益。政府规定,农产品支持价格的机构是1965年成立的“农产品价格委员会”(1985年更名为“农产品成本和价格委员会”)。这个委员会每年向政府提出关于农产品支持(收购)价格的建议,然后经政府确定并在收获前正式公布。其价格支持对象也从小麦、大米、玉米等粮食作物扩展到黄麻、大豆、油料等20多种农产品,通过这种支持来调节种植业的生产结构,促进平衡发展。
存在的一些问题:
在支持价格政策产生巨大影响作用的同时,它的一些缺点也会暴露无遗:首先,它使得政府开支迅速增加,比如印度对小麦的财政补贴从1980-1981年度的65亿卢比,到1989-1990年度的247.6亿卢比,美国从1982年以来,用于农业的补贴(包括支持价格和其他补助)每年都在100亿美元以上,这对政府是一个很大的负担;其次,直接的价格支持降低了农业的效益和市场竞争力;再次,农产品补贴的大部分利益被控制大量剩余农产品的大农所得,也被城市上、中等收入集团分享,而广大城乡贫民所得的份额很小,而且花在流通领域的钱过多,农民们直接获得的收益较低;最后,世贸组织对支持价格的限制使得其变为“黄箱政策”,需要在以后贸易中逐步减少,比如,美国政府从1970年起放弃农产品价格支持的政策,取而代之直接向农户发放现金补贴。
 
四、支持价格政策在提高我国农民收入中的运用
为了更好地在我国发展“两高一优”(优质、高产、高效)农业,我国必须建立、健全重要农产品价格保护制度和农产品风险基金制度。这是因为长期以来,我国农业一直处于负保护状态,1996-1998年中国特定农产品AMS(综合支持量)年均为-252亿元(由于长期以工养农),农产品价格没有升高,而生产成本却不断上升,使得农民负担不断增加,农民收入下降,对于农业的再投资也相应减少。到了1994年,我国政府把粮食收购保护价统一改为支持性价格,同时放开了农用生产资料价格。这些改革措施的出台,对于调动农民的生产积极性具有重要作用,也标志着在农产品加工和流通方面的农业保护措施在逐步走向成熟和规范化。
我国政府实行支持价格政策,也不会违反WTO的贸易规则。按照《农业协议》规定,我国仍有485亿元的国内支持空间,因此我国可以按照国际惯例对粮食等重要农产品制定合理的农产品保护价格,当市场价格下降到保护水平以下时,政府按保护价敞开收购;当市场价格高于保护价格时,农民可以以市场价格出售农产品,以保护农民利益。
此外,我们要注意的问题是,支持价格应该是农民所享受到的价格水平,即农产品的市场收购价格,在收购以后的各个环节中,因为要赢利的因素,价格会逐渐升高,但这种升高的价格是农民所享受不到的,因此要逐步减少对流通环节的补助。
为此我们提出一些建议:
(1)建立主要农产品的合理的收购价格制度:在支持数量方面,我国长期以来国家确定的农产品收购价格低于市场价格,比如私营的棉花收购者价格制定普遍比国有棉厂的价格高,却往往遭到政府限制、清理;在支持结构方面,我国的财政状况不允许我国以价格支持为主,但政府必须依据恰当的市场均衡价格,优化农业资金的投入,有重点地支持粮棉油等大宗农作物的生产。对于北方春小麦、南方早籼稻和江南小麦等部分品质较低、市场销售不畅的粮食品种,应该让其逐步退出国家粮食保护价收购范围,而对于优质产品则实行优质优价政策,引导农民进行农业生产结构调整。
(2)实行农业生产资料的最高限价,如化肥、农药、农用柴油等。
(3)建立风险基金和粮食专项储备制度。

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